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广西壮族自治区人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见
2015-09-23   审核人:

桂政发〔201518

 

各市、县人民政府,自治区人民政府各组成部门、各直属机构:

为贯彻落实新预算法和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014)45号),进一步改进预算管理,实施全面规范、公开透明的预算制度,结合我区实际,现就深化预算管理制度改革提出以下意见:

 

一、深化预算管理制度改革总体要求和主要目标

(一)总体要求。

深化预算管理制度改革,要以邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导,全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,以及自治区党委十届四次、五次全会精神,落实中央、自治区决策部署,按照全面深化财税体制改革的总体要求,完善预算管理制度,创新预算管理方式,提高预算管理绩效,逐步构建全面规范、公开透明的预算制度,进一步规范政府行为,防范财政风险,实现有效监督,提高资金效益,为全区深入实施双核驱动发展战略、加快实现两个建成目标提供财政支撑。

(二)主要目标。

以建立全面规范、公开透明的现代预算制度为目标,2015年预算管理改革要取得决定性进展,2016年基本完成预算管理改革的重点工作和任务,现代预算管理制度基本建立。

(三)基本原则。

1.依法理财,规范透明。按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,健全财经法规和制度体系,注重运用法律、法规和制度规范预算管理,实施全面规范、公开透明的预算管理制度。

2.划清边界,理顺职能。凡属市场能发挥作用的,财税等优惠政策要逐步退出;凡属市场不能有效发挥作用的,政府包括公共财政等要主动补位。

3.优化结构,提高效益。按照事权与支出责任相匹配的要求,明确支出重点,完善支持方式,合理优化财政支出结构,充分发挥财政资金使用效益。

4.科学管理,防范风险。正确处理发展与债务的关系,妥善处理存量债务,适度举债,规范管理,有效规范地方政府债务风险,保障经济稳健运行。

 

二、完善政府预算体系,健全全口径预算制度

(一)加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。

2015年起,各级人民政府要将政府性基金预算中用于提供基本公共服务及主要用于人员和机构运转的项目收支列入一般公共预算。具体包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、转让政府还贷道路收费权收入、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金、船舶港务费等10项基金。转列后仍主要用于或专项用于安排相关支出。要进一步加大对残疾人事业等领域的支持力度。要结合政府性基金预算安排情况,统筹安排一般公共预算相关支出项目。政府性基金预算安排支出的项目,一般公共预算可不再安排或减少安排。要制定统一的资金管理办法,对一些一般公共预算和政府性基金预算都安排支出的项目,实行统一的资金分配方式,避免交叉重复。将政府性基金项目中结转较多的资金调入一般公共预算。

(二)加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。

进一步提高国有资本收益上缴比例。从2015年起,自治区本级国有独资企业(一级企业)国有资本收益上缴比例在201410%基础上,每年提高2个百分点,到2019年提高到20%。加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度。从2015年起,自治区本级逐步提高国有资本经营预算收入划转一般公共预算的比例,2015年提高到20%,以后每年提高2个百分点,到2020年提高到30%以上。各级人民政府要结合国有资产管理体制改革,加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度,不断完善国有资本经营预算编制程序,逐步细化国有资本经营预算支出。

(三)加强一般公共预算各项资金的统筹使用。

按规定逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费、耕地开垦费等经费专款专用,这些领域的经费由各级人民政府统筹安排。

(四)健全预算标准体系。

进一步完善基本支出定额标准体系,加快推进项目支出定额标准体系建设,充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理,加快制定机关运行经费实物定额和服务标准。加强人员编制管理和资产管理,完善人员编制、资产管理与预算管理相结合机制。进一步完善政府收支分类体系,从2015年起,各级各部门要按经济分类科目编制部门预决算和政府预决算。

 

三、积极推进预决算公开,建立透明预算制度

(一)进一步扩大预决算公开的范围。

2015年起,各级人民政府要按照预决算信息公开的要求,

公开本级政府预决算。除涉密信息外,全区所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。各级各部门要积极开展专项转移支付、基层民生支出、地方政府债务、政府采购项目信息、预算绩效信息、财税政策和规章制度等方面的公开工作。

(二)细化预决算公开的内容。

各级人民政府预决算要全部细化公开到支出功能分类的项级科目,一般公共预算中的基本支出要细化公开到支出经济分类的款级科目,一般公共预算支出决算要全部细化公开到支出经济分类的款级科目。各级各部门预决算要全部细化公开到支出功能分类的项级科目,按照经济分类将部门预决算公开到基本支出和项目支出。除涉密信息外,所有财政资金安排的三公经费都要公开。专项转移支付预决算按项目按地区公开。

(三)完善预决算公开机制。

各级各部门要不断细化预算编制,夯实预算公开的基础工作。对预决算公开过程中社会关切的问题,及时规范整改,完善制度。

 

四、实行中期财政规划管理,建立跨年度预算平衡机制

(一)加强对形势的分析和预判。

各级人民政府要根据经济发展情况和宏观调控方向,做好经济运行情况分析,预测未来三年经济社会发展状况及主要经济指标。在此基础上,预测未来三年财政收支情况。对规划期内的重大改革、重要政策和重大项目,研究政策目标、运行机制和评价办法。各级财政部门要指导本级部门结合有关行业领域的发展规划和部门职责,研究未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项,准确测算部门收支数额。各部门制定延续性政策要统筹考虑多个年度。

(二)实施中期财政规划管理。

2015年起,各级人民政府要按照三年滚动方式编制中期财政规划。中期财政规划涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算,主要包括四部分内容:预测现行政策下财政收支,根据国民经济和社会发展五年规划纲要及年度计划,考虑国际国内发展环境重大变化,结合基期年的经济社会发展情况,预计未来三年经济社会发展状况及主要经济指标,预测未来财政收支情况;分析现行财政收支政策问题,对现行政策下财政收支的预测和对现行财政收支政策实施效果的分析,深入查找财政收入制度、财政支出政策和债务风险存在的问题;制定财政收支政策改革方案,提出重大税收政策调整、清理规范收费和政府性基金项目的路线图和时间表,梳理规划期内重大改革、支出政策和支出项目,合理确定财政赤字规模、政府债务限额等风险控制目标;测算改革后财政收支情况,根据财政收支政策改革方案测算未来三年财政收支情况,并进行综合平衡。强化对年度预算的约束和指导。各部门拟出台的增支事项,要通过编制部门预算滚动规划的方式与中期财政规划相衔接。中期财政规划和部门预算滚动规划实行滚动更新管理。

(三)改进年度预算控制方式。

各级人民政府要根据年度经济形势和政策调整等因素,参考上一年预算执行情况,科学预测本年度收入预算。收入预算要由约束性转向预期性,不得在预算之外向收入征收部门和单位下达收入指标。一般公共预算审核的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和支出政策拓展。各级人民政府向本级人大报告支出预算的同时,重点报告支出政策内容;预算执行中如需增加或减少支出预算总规模,必须报经本级人大常委会审查批准。自治区本级一般公共预算为没有收益的公益性事业发展可编列赤字,通过举借一般债务予以弥补。政府性基金预算按照以收定支的原则,根据政府性基金项目的收支情况和实际支出需要编制;自治区本级政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可编列赤字,通过举借专项债务予以弥补。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制,不列赤字。

(四)建立跨年度预算平衡机制。

自治区本级一般公共预算执行中如出现超收,用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金;如出现短收,通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡,报自治区人大或其常委会批准后增列赤字并报财政部备案,在下一年度预算中予以弥补。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收,结转下一年安排;如出现短收,通过削减支出实现平衡。各市县要遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则,编制本级一般公共预算。自治区人民政府建立市县人民政府临时救助体系,市县一般公共预算执行中如出现超收,用于补充预算稳定调节基金;如出现短收,通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡;如采取上述措施后仍不能实现平衡,通过向自治区申请临时救助实现平衡,并在下一年度预算中归还。

 

五、加强财政收入管理,全面规范财税优惠政策

(一)加强税收征管。

各级财税部门要积极加强沟通、协调和衔接,合理预计财政收入预期目标。坚持依法征收,依法组织收入,确保税收及时、足额入库;坚决制止违反法律法规规定,多征、提前征收或减征、免征、缓征应征税款。探索建立与相关经济指标变化情况相衔接的税收收入组织考核体系。

(二)加强非税收入管理。

各级各部门要规范和加强非税收入征收管理工作,依法、依规将各项非税收入按规定及时足额纳入财政管理。按照中央统一部署,继续清理规范行政事业性收费和政府性基金,取消不合法、不合理的收费基金项目。加强非税收入检查,及时查处通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入的行为。各级人民政府要引导非税收入占比回归合理的区间,促进财政收入质量的提升。

(三)清理规范财税优惠政策。

自治区财政根据各级各部门前期财税优惠政策调查摸底工作情况,分类规范现行税收优惠政策。对违反法律法规和国务院规定的一律停止执行;没有法律法规障碍且具有推广价值的,按程序报告国务院,争取在全国范围内实施。经过专项清理后保留的优惠政策,及今后新制定的优惠政策,各级各部门要建立健全财税优惠政策管理的长效机制进行统一管理。建立财税优惠政策评估和退出机制,定期评估财税优惠政策执行情况,研究提出取消、调整和延续等处理意见,其中拟调整和延续的政策报财政厅审核汇总后请示财政部。建立清单制度,除涉及国家秘密和安全的事项外,财税优惠政策的制定、调整或取消等信息,应当在信息生成后20个工作日内形成目标清单,并向社会公开。建立举报制度。明确受理、核查、处理、协调、督办、移送、答复、统计和报告办法,并在门户网站设立举报专区、设置举报电话,方便各方力量举报违反规定出台或继续实施财税优惠政策行为。

 

六、优化财政支出结构,加强结转结余资金管理

(一)优化财政支出结构。

各级各部门要从严编制一般性支出预算,除重点支出外,其他一般性项目支出预算按照零增长原则编制。要从严控制新建楼堂馆所、增加财政供养人员支出,对三公经费、会议费和培训费等一般性支出实行分项目分科目控制。各级财政部门要清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排,优先保障,不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。

(二)优化转移支付结构。

自治区财政逐步增加一般性转移支付规模和比例,到2020年,将一般性转移支付占比提高到70%以上。明显增加对革命老区、民族地区、边境地区和贫困地区的转移支付。结合事权与支出责任划分,大力清理、整合、规范专项转移支付。严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付,属于市县事务的划入一般性转移支付。对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查,凡属小、散、乱以及效用不明显的要坚决取消,其余需要保留的予以压缩或实行零增长,并改进分配方式,减少行政性分配,引入市场化运作模式,逐步与金融资本相结合,引导带动社会资本增加投入。对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。规范专项转移支付项目设立、严格控制新增项目和资金规模,建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。完善各项财政转移支付资金管理办法,对转移支付项目的设立、资金分配、使用管理、绩效评价、信息公开等作出规定。建立健全以客观因素法分配、竞争性分配等为主要内容的转移支付资金分配制度。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在明确自治区和市县支出责任的基础上,全面清理现行配套资金政策,对属于自治区承担支出责任的事项,一律不得要求市县安排配套资金;对属于自治区和市县分担支出责任的事项,由自治区和市县按各自应分担数额安排资金;根据各地财政困难程度,同一专项对不同地区可采取有区别的分担比例,但不同专项对同一地区的分担比例应尽量统一规范。

(三)加强结转结余资金管理。

各级财政部门要进一步盘活财政存量资金,按规定将以前年度一般公共预算、部门预算、专项转移支付结转资金,收回统筹使用;对政府性基金项目结转资金规模较大的,调入一般公共预算统筹使用,盘活资金重点投向民生改善、公共服务、基础设施建设等领域。要完善结转结余资金定期清理机制。上一年预算的结转资金,在下一年用于结转项目的支出。连续两年未用完的结转资金,作为结余资金管理,其中一般公共预算的结余资金,应当补充预算稳定调节基金。对于不需按原用途使用的资金,可按规定统筹用于经济社会发展亚需资金支持的领域;要健全预算编制与结转结余资金管理相结合机制。细化预算编制,提高年初预算到位率。结合结转结余资金和当年预算执行情况,统筹使用结转结余资金安排下一年度支出预算。对在年度预算执行中,因项目已完成或终止形成的剩余资金,未经财政部门批准,不得直接在编制下一年预算时安排使用;要建立科学合理的预算执行进度考核机制。实施预算执行进度通报制度,定期通报预算执行情况,提高支出预算执行率。强化预决算监管,定期开展预算编制、执行和决算情况检查,及时收回、盘活结转结余资金。进一步加强预算周转金、预算稳定调节基金和偿债准备金管理。

(四)加强政府购买服务资金管理。

各级各部门要将政府购买服务所需资金列入财政预算,从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排,支持各部门按有关规定开展政府购买服务工作。

 

七、规范预算执行管理,提高资金使用效益

(一)做好预算执行工作。

硬化预算约束,年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外,一般不出台增加当年支出的政策;一些必须出台的政策,通过以后年度预算安排资金。及时批复部门预算,严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付,涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定。加快转移支付下达,进一步提高提前下达转移支付预算数的比例,按因素法分配金额相对固定的转移支付,提前下达比例要达到90%。加快转移支付预算正式下达进度,除据实结算等特殊项目外,自治区对市县一般性转移支付在自治区人大批准预算后30日内正式下达,专项转移支付在60日内正式下达。自治区在接到中央一般性转移支付和专项转移支付后,应当在30日内正式下达到市县。规范预算变更,各部门、各单位预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目、预算级次或项目间的预算资金需要调剂使用的,按照财政厅的规定办理。提高财政支出预算执行的均衡性、及时性,逐步减少财政结转结余资金,切实提高财政支出效率。

(二)规范财政资金管理。

严格执行国库集中支付制度。除依照法律法规和国务院、财政部的规定纳入财政专户管理的资金外,预算安排的资金应全部实行国库集中支付制度。严禁违规将财政资金从国库转入财政专户并虚列支出,严禁违规将财政资金支付到预算单位实有资金银行账户。规范权责发生制核算,严格规范权责发生制核算范围,控制核算规模。除国库集中支付年终结余外,一律不得按权责发生制列支。按国务院规定实行权责发生制核算的特定事项,应当向本级人大常委会报告。全面清理和规范财政专户管理。开展存量财政专户清理整顿工作,2016年底前完成不符合制度规定的财政专户撤销工作。实行财政专户归口管理,严格规范财政专户开立程序,强化财政专户资金使用管理。全面清理和规范财政借垫款。分类清理已发生的财政借垫款。应当由预算安排支出的按规定在2017年底前列支完毕,符合制度规定的临时性借垫款及时收回,不符合制度规定的借垫款限期收回,原则上应在2016年底前全部收回。加强财政对外借款管理。按照财政部有关规定,严格控制新增财政对外借款。规范财政对外借款的审批程序,加强财政对外借款日常管理,严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金,建立财政对外借款回收保证和责任追究机制。建立权责发生制政府综合财务报告制度。待条件成熟时,全区和自治区本级政府综合财务报告向自治区人大或其常委会报告。逐步建立全区和自治区本级政府综合财务报告公开机制。进一步加强自治区本级国库现金管理。强化对自治区本级国库的管理和监督,按照国务院的规定完善国库现金管理,合理调节国库资金余额。

(三)健全预算绩效管理机制。

逐步扩大预算绩效管理范围和增加预算绩效评价项目,逐步将预算绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金。着力推动各级财政专项资金的绩效评价,同时开展部门整体支出、市县财政支出管理和财政政策等方面的绩效综合评价。预算绩效评价结果,作为编制三年滚动财政规划、调整支出结构、完善财政政策制度和预算安排的重要依据。

 

八、规范地方政府债务管理,防范化解财政风险

(一)规范举债行为。

自治区人民政府在科学测算的基础上,适度举借债务,市县级人民政府需举借债务的由自治区人民政府代为举借,乡镇人民政府不得举借债务。明确划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其财政部门举借,不得通过企事业单位等举借,企业债务不得推给政府偿还。各级人民政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由各级人民政府提出申请,通过自治区人民政府发行一般债券举借,纳入一般公共预算管理,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由各级人民政府提出申请,通过自治区人民政府发行专项债券举借,纳入政府性基金预算管理,以对应的政府性基金或专项收入偿还。政府债务举借和偿还必须纳入年度预算。推广使用政府与社会资本合作(PPP)模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。

(二)实行规模控制和分类管理。

各级人民政府债务实行债务限额管理,各级人民政府举债不得突破自治区确定的限额。全区政府一般债务和专项债务总限额由自治区人民政府确定并报自治区人大或其常委会批准,分地区限额由财政厅在总限额内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报自治区人民政府批准。

(三)限定债务资金用途。

各级人民政府举借的债务,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。债务资金安排用于公益性资本支出时,要安排用于事关长远发展且难以吸引社会投资的公益性项目建设,重点用于基础性和民生项目建设,不得用于竞争性或市场化行为可以替代的领域,不得为招商引资企业垫付资金等。

(四)建立风险预警和应急处置机制。

财政厅根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况,

测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标,评估各地区债务风险状况,对债务高风险地区进行风险预警和提示。列入风险预警范围的债务高风险地区,要积极采取措施,逐步降低风险;债务风险相对较低的地区,要严格控制债务余额的规模和增长速度。市县人民政府对其举借的债务负有偿还责任,中央和自治区实行不救助原则。各级人民政府要制定应急处置预案,建立责任追究机制。

 

九、增强全局观念,确保改革措施落实到位

(一)加强组织领导。

各级各部门要从大局出发,增强全局意识,把思想和行动统一到中央和自治区党委、自治区人民政府的决策部署上来,落实好本级本部门的预算管理制度改革各项工作任务,共同推进预算管理制度改革工作。各级财政部门要大力宣传预算管理制度改革的重要意义,拓宽宣传渠道,利用各种媒体向公众宣传,向相关部门宣传,向各级党政领导宣传,让各方面全面了解和掌握预算管理制度改革政策,创造良好的改革氛围;要加强工作指导和统筹协调,协调好与各部门的关系,妥善解决改革推进过程中出现的矛盾和问题;要制定好各项预算管理制度改革任务的具体实施方案,落实阶段性工作任务和目标,确保全区预算管理制度改革稳步实施。

(二)坚持依法理财。

各级各部门要严格遵守新预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规,依法行使行政决策权和财政管理权,自觉接受人大、审计监督、财政监督和社会各界的监督。要坚持于法有据、制度创新,积极推进相关法规、规章和制度的修订和完善工作。

(三)严肃财经纪律。

各级人民政府要对本地区各部门、各单位财经纪律的执行情况进行全面检查,通过单位自查、财政部门和审计机关专项检查,及时发现存在的问题。要强化责任追究,对检查中发现的虚报、冒领、截留、挪用、滞留财政资金及违规出台财税优惠政策等涉及违规违纪的行为,要按照新预算法等法律法规的规定严肃处理。

 

 

广西壮族自治区人民政府

                      2015413日    

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